21深度｜央行分支机构改革40年

21世纪经济报道记者杨志锦 边万莉 北京、上海报道

8月18日，中国人民银行31个省（自治区、直辖市）分行，深圳、大连、宁波、青岛、厦门5个计划单列市分行和317个地（市）分行挂牌。同步，中国人民银行各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子。

自此，人民银行正式恢复省分行制度。

(资料图片仅供参考)

回头来看，自1983年国务院确定由人民银行专门行使中央银行职能至今已40年，其间人民银行分支机构经历了一系列变迁。上世纪八九十年代一直在探讨跨行政区设置央行分支机构的路径，最终在1998年组建了九个大区分行。2004年后，省会城市中心支行的职能陆续增加，近年和原省级分行已然无异。

记者了解到，当年设立大区分行旨在减少地方对金融的不当干预，也有利于中央银行履行货币政策职能、维护金融监管的公正性。但随着地方领导干部金融理念的进步、商业银行自主性增强、市场化法治化营商环境的形成，设置大区分行的必要性明显减弱。

与此同时，大区分行也显现出一些不适应，如与省级政府主管经济的基本格局不适应、与地方党政对金融风险处置承担属地责任的要求不适应。在此背景下，成立省级分行，可以与地方党政负责的经济金融工作更好衔接，形成中央与地方相互协调配合的工作合力。

省级分行挂牌也是落实《党和国家机构改革方案》的重要举措。改革方案提出，统筹推进人民银行分支机构改革，按行政区划设置人民银行省级分行，不再保留县支行，职能上收至地（市）分行。此外，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入新成立的国家金融监管总局。

此番改革后，央行将形成总行—省级分行—地市分行三级管理体制，专注于货币政策制定与执行、宏观审慎管理、金融稳定等职能。“此次改革的实质是剥离人民银行的非核心职责，是建设现代中央银行制度的重要举措。”相关人士表示，“人民银行作为中央银行的职能并没有削弱，中央银行的宏观定位反而更加清晰，职能更加纯粹，履职更加精准。”

大区行的设立及调整

人民银行历史悠久，至今已75载。1948年12月1日，中国人民银行在河北省石家庄市宣布成立。在此后相当长的时间内，我国银行业实行“大一统”的管理体制，人民银行既行使中央银行职能，又办理具体的商业银行业务。

1983年9月国务院作出决定，由人民银行专门行使中央银行的职能。时值改革开放初期，地方政府发展经济的意愿十分强烈，往往要求金融部门给予当地较多的倾斜。这容易与中央银行的监管要求发生冲突，给宏观调控带来一定影响，在上世纪90年代中前期的经济过热中表现明显。

为此中央出台了一系列措施应对，央行分支机构改革成为其中之一。1993年，十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，人民银行的分支机构为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置。1995年3月通过的《中国人民银行法》规定，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构。

按经济区设置分支机构主要是参考美联储的经验。当时美联储按经济状况划出12个储备区，每个区设一家储备银行，在各储备银行基础上建立联邦储备体系领导机构──理事会。政策出自储备体系的理事会，业务则分别在12家储备银行开展。

但中国的情况要复杂得多。一方面既要考虑到跨行政区设置分行可以避免地方政府不合理的行政干预；但另一方面，地方金融工作要依靠地方党委政府的正确领导，离开地方党委政府的支持，金融监管工作也难以做好。上世纪八九十年代，矛盾的主要方面显然是前者。

1997年亚洲金融风暴爆发，一时间东南亚多个国家陷入经济危机。这使决策层意识到金融体系的脆弱可能带来巨大的金融风险，中国开始出手拯救濒于破产的四大国有商业银行并改革金融监管体制。

1997年11月，党中央、国务院在北京召开全国金融工作会议。以此为开端，此后形成每五年召开一次全国金融工作会议的惯例，至今已历五次。每一次的全国金融工作会议都异常重要，因为它规划了未来五年的金融工作方向。

第一次全国金融工作会议提出，要尽快改变人民银行分支机构按行政区划设置的状况。有计划、有步骤地撤销人民银行省级分行，在全国设立若干跨省份的大区分行，重点是加强对辖区内金融业监督管理。与此同时，成立中央金融工作委员会，对金融系统党的工作实行垂直领导。

“两项改革的目的在于强化中央对金融工作的领导，希望减少地方行政对金融工作的干预，适应经济区域发展的需要。实践中这一改革措施的确强化了金融工作的集中统一领导，也促进了区域经济的联系。”央行原副行长吴晓灵在今年表示。

1998年10月，国务院向各省、各部委批转了《人民银行省级机构改革实施方案》。该方案决定撤销省级分行，在9个中心城市设立大区分行（正局级）：与此同时，在不设分行的省会设置中心支行（副局级）。

一个多月后，第一家跨行政区划设置的分行——上海分行挂牌成立，一个月后，其他8家跨行政区设置的分行全部挂牌成立。新设立的九个跨省区分行为：天津分行、沈阳分行、上海分行、南京分行、济南分行、武汉分行、广州分行、成都分行、西安分行。

其中，大区分行分别在2-5个省份履行中央银行职责。鉴于中央银行金融服务要面向基层，国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等职能，仍按属地原则由省会城市中心支行负责。

前述相关人士表示，设立大区分行有利于执行货币政策和实施金融监管：一方面，跨省设置大区分行，很大程度上减少了原省级分行按照地方政府要求，跑总行争规模、要贷款的行为，同时，打破了中央银行再贴现、再贷款资金按行政区划配置的先例，有利于资金在全国统一大市场流通。

另一方面，有利于维护金融监管的公正性。2003年前人民银行集货币政策与银行监管于一身。1998年人民银行跨省设置大区分行，实现了分行领导及中层干部跨省调配、跨省实施金融监管，有利于排除人情网、关系网对金融监管的干扰，对当时清理农村基金会、打击地方逃废债行为、处置地方金融机构风险、处罚金融机构违规责任人等都起到了积极作用。

党政干部干预金融业务的一个原因是缺乏金融业务基本知识，为此央行原行长的戴相龙组织人民银行业务骨干编写了《领导干部金融知识读本》一书。该书于2001年出版，成为普及金融知识的重要教材，地方各级领导干部金融观念和意识有了明显进步。

2001年恰值中国加入WTO，经济金融体制改革需对标国际标准，政府依法行政、市场主体依法经营的法治化市场化营商环境逐步形成，大区分行显现出不适应。

“我国以省为单位的省域经济特点明显，省委省政府管理、协调省域经济，对本省工作负最终责任。而经济增长、财政收入、就业状况等都需要金融支持。人民银行省级分行撤销后，在非分行所在地的省（区），存在与省委省政府经济金融工作协调不顺畅的情况。”前述相关人士称。

基于这些变化，央行总行于2004年明确，货币信贷职能由此前的大区行管理，改为由省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理，并直接向总行负责。这一变革后，大区分行、省会城市中心支行将分别管理所在省份货币金融业务，但分行在党建、团委、纪检、工会等工作上仍对省会城市中心支行具有领导职能。

金融监管体制也在加速变革。2003年原银监会从央行分设，并按行政区域设立派出机构，担负起金融监管职能；2008年省级金融办得到中编办批复，成为正式编制；2018年省级金融办加挂金融监管局的牌子，以强化对类金融机构的监管；2021年中央政治局会议要求建立地方党政领导同志负责的地方财政金融风险处置机制等等。这一系列的变化意味着，防范化解金融风险既需要强化金融管理部门的监管责任，也要压实地方政府属地风险处置责任和维稳第一责任。

“当前地方承担金融风险处置属地责任，并负责打击非法集资和金融违法犯罪活动。人民银行承担防范化解系统性风险、维护金融稳定的法定职责，分支机构负责维护区域金融稳定，由大区分行跨省履职，与新形势新要求存在不适应性。”前述相关人士称。

2015年，福建、浙江实行分省管理试点，两省不再纳入上海分行管理。2017年，第五次全国金融工作会议确定了央行分支机构管理体制改革的方向。

据了解，2020年上半年人民银行党委明确授权人民银行省会城市中心支行履行全省党务、纪检等工作职责，为全面分省改革奠定基础。

省分行恢复设立

2023年改革方案提出，撤销人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省份设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。人民银行北京分行保留人民银行营业管理部牌子，人民银行上海分行与人民银行上海总部合署办公。“此次改革恢复人民银行省分行，是对现状的认可。”吴晓灵称。

一位不愿具名的业内专家直言，取消大区分行、恢复省分行符合我国当前的国情，这有助于加强央行与地方之间的协调配合，有助于增强货币政策的传导性、更好地支持金融服务实体经济，有助于进一步完善中国特色金融监管体制。

“之前省会城市中心支行级别大多是副厅级，地方政府召开的厅局级会议无权参加，这在各地省会中心支行或多或少存在。改成省分行后有可能定位正厅级，这一尴尬得以解决。” 前述不愿具名的业内业专家称。

“这一改革坚持了问题导向和目标导向，优化了金融管理资源的分配。” 前述相关人士称，“我国省市县中小金融机构数量众多，但基层监管力量不足，人民银行省会中心支行作用难以充分发挥，县支行存在一定的人浮于事。恢复省级分行，可以与地方党政负责的经济金融工作更好衔接，形成中央与地方相互协调配合的工作合力。同时，人民银行内部提高管理效率，聚焦核心工作。”

此次机构改革方案还提出，不再保留人民银行县（市）支行，相关职能上收至人民银行地（市）分行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取人民银行地（市）分行派出机构方式履行相关管理服务职能。

《中国人民银行年报2021》显示，县市支行4.32万人。业内人士预计，央行县（市）支行不再保留后，相关人员可能分流至中央金融管理部门地方派出机构或地方金融监管部门，充实监管力量。

前述相关人士称，人民银行县支行并不是一撤了之，而是要利用好人民银行县支行人员，增强金融监管部门基层监管力量，改善基层监管力量薄弱状况，同时提升人民银行基层金融服务的质量和效率。

值得注意的是，此次机构改革还将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入新成立的国家金融监管总局。

前述相关人士称，改革前金融控股公司由人民银行监管，但其下属子公司仍分别由银行、证券监管机构监管，这种安排容易产生监管真空和交叉地带，部门之间容易出现扯皮和推诿。在消费者保护方面，此前“一行两会”均负责消费者保护，也存在交叉，也容易扯皮，不利于加强消费者保护。

“上述改革措施有利于压实监管责任。此次金融改革实质是明确了监管责任，解决监管权责不对等、出了风险找不到责任主体、风险处置责任压不实等问题，有利于敦促金融监管部门主动作为、强化监管，将金融风险消灭于萌芽状态。一旦发生风险，也能够明确责任主体，进行追责问责。”前述相关人士称。

此次机构改革后，人民银行机构、人员将出现一定“瘦身”，但将专注于货币政策制定与执行、宏观审慎管理、金融稳定等职能。“此次改革的实质是剥离人民银行的非核心职责，但人民银行作为中央银行的职能并没有削弱，中央银行的宏观定位反而更加清晰，职能更加纯粹，履职更加精准。”前述相关人士称，“这是建设现代中央银行制度的重要举措。”

“建设现代中央银行制度”首度提出于党的十九届五中全会，后在党的二十大进一步重申，这为做好中央银行工作指明了方向。

前述相关人士称，当前和今后一个时期，建设现代中央银行制度的主要任务包括：一是完善货币政策体系，维护币值稳定和经济增长。实施正常的货币政策。健全货币政策调控机制。二是深化金融体制改革，扩大金融业高水平开放，提升金融服务实体经济能力。三是推进加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，守住不发生系统性风险底线。四是建设中央银行独立的财务预算管理制度，实现央行资产负债表的健康可持续，进而保障人民银行依法履职，推动国家金融稳定和宏观调控目标的实现。

（作者：杨志锦,边万莉 编辑：周鹏峰）

（来源：21世纪经济）

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